HvJ EU, 15-05-2025, nr. C-717/23

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, punt 40, artikel 13, lid 1, onder c), en artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG (PB 2014, L 127, blz. 1).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Bundesminister für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (federale minister van Sociale Zaken, Volksgezondheid, Zorg en Consumentenbescherming, Oostenrijk; hierna: ‘minister’) en MM, de bestuurder van een tabaksgroothandel, betreffende een geldboete die door de Bezirkshauptmannschaft Grieskirchen (districtsbestuur Grieskirchen, Oostenrijk) (hierna: ‘bestuurlijke instantie’) aan MM is opgelegd naar aanleiding van het in de handel brengen van tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de presentatievoorschriften van deze producten.

Bij besluit van 30 mei 2022 heeft de bestuurlijke instantie MM, de bestuurder van een vennootschap die optreedt als groothandelaar in tabak, een bestuurlijke geldboete van 1 000 EUR opgelegd die, indien deze niet wordt betaald, kan worden omgezet in een boetevervangende gevangenisstraf, op grond dat deze vennootschap aan een tabakswinkel sigaretten had geleverd in een verpakkingseenheid waarop de vermeldingen ‘perfect afgerond’ en ‘met slow curing’ waren aangebracht, die in strijd met § 14, lid 1, punt 1, juncto § 2, lid 1, punt 1, en § 5d, lid 1, punt 3, van de tabakswet zouden duiden op een smaak.

MM heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij het Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Oberösterreich, Oostenrijk). Bij vonnis van 1 september 2022 heeft deze rechter dit beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 mei 2022 vernietigd en de tegen MM ingeleide bestuurlijke sanctieprocedure beëindigd.

Deze rechter was van oordeel dat de bestuurlijke instantie zich in haar besluit had gebaseerd op het feit dat de levering van het tabaksproduct aan de tabakswinkel had geleid tot het ‘in de handel brengen’ ervan in de zin van § 1, punt 2, van de tabakswet. Aangezien deze bepaling de definitie van het begrip ‘in de handel brengen’ in artikel 2, punt 40, van richtlijn 2014/40 overneemt, heeft die rechter geoordeeld dat dit begrip restrictief moest worden uitgelegd, in die zin dat het verwijst naar de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten, al dan niet tegen betaling en ongeacht de plaats van productie van deze producten. Aangezien een dergelijke ‘terbeschikkingstelling’ niet wordt gedefinieerd in deze richtlijn, heeft die rechter geoordeeld dat moest worden uitgegaan van de definitie van het begrip ‘detaillist’ in artikel 2, punt 41, van die richtlijn.

Hieruit volgt dat een product moet worden geacht ‘in de handel te zijn gebracht’ wanneer het verkrijgbaar is bij detaillisten of via verkoop op afstand. Het aanhouden van een voorraad tabaksproducten met het oog op rechtstreekse levering aan de consument, dat wil zeggen de laatste fase voorafgaand aan de verkoop aan de consument, die over het algemeen plaatsvindt in een tabakswinkel, valt dus onder ‘terbeschikkingstelling’.

Het Landesverwaltungsgericht Oberösterreich heeft daaruit afgeleid dat de door MM bestuurde vennootschap het betrokken tabaksproduct niet ‘in de handel had gebracht’, aangezien zij het had geleverd aan een detaillist die een onderneming is en geen consument.

De bestuurlijke instantie heeft tegen het vonnis van 1 september 2022 beroep in Revision ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk), de verwijzende rechter. De minister is vervolgens in de plaats van de bestuurlijke instantie in deze procedure getreden.

De verwijzende rechter is van oordeel dat hij, om het hoofdgeding te kunnen beslechten, moet beslissen of het zowel in het Unierecht als in het nationale recht neergelegde verbod om een tabaksproduct in de handel te brengen waarvan de verpakkingseenheid niet voldoet aan de presentatievoorschriften ervan, geldt vanaf de fase van de levering van dat product door een groothandelaar aan een detaillist, dan wel pas vanaf de fase van de levering ervan door die detaillist aan een consument.

Deze rechter merkt in dit verband op dat de lidstaten volgens artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 erop moeten toezien dat tabaksproducten en aanverwante producten die niet voldoen aan deze richtlijn, niet in de handel worden gebracht. Krachtens artikel 2, punt 40, van die richtlijn heeft het begrip ‘in de handel brengen’ betrekking op de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten in de Unie, al dan niet tegen betaling, inclusief via verkoop op afstand, ongeacht de plaats van productie ervan. Deze richtlijn bevat echter geen definitie van het begrip ‘terbeschikkingstelling van producten’, dat nochtans doorslaggevend is voor de uitlegging van het bovengenoemde begrip ‘in de handel brengen’.

In deze context merkt die rechter in de eerste plaats op dat de Duitse versie van artikel 2, punt 40, van richtlijn 2014/40 niet in de weg staat aan een uitlegging van het begrip ‘in de handel brengen’ die de terbeschikkingstelling van het product aan een detaillist omvat.

In de tweede plaats heeft het Hof in punt 20 van zijn arrest van 9 maart 2023, Pro Rauchfrei II (C-356/22, EU:C:2023:174), geoordeeld dat, volgens de gebruikelijke betekenis van het in deze bepaling gebruikte woord ‘terbeschikkingstelling’, een tabaksproduct moet worden geacht ‘in de handel te zijn gebracht’ wanneer de consument dit product kan kopen. Dat is alleen het geval wanneer het product beschikbaar is voor verkoop, zelfs voordat het is gekocht en betaald.

De zaak die tot dat arrest heeft geleid, die betrekking had op de uitlegging van een andere bepaling van die richtlijn, betrof echter de toepassing van het begrip ‘in de handel brengen’ op een specifieke vorm van verkoop van tabaksproducten aan consumenten bij een detaillist en niet, zoals aan de orde in het hoofdgeding, de terbeschikkingstelling van tabaksproducten door een groothandelaar aan een detaillist. De verwijzende rechter vraagt zich bijgevolg af of de door het Hof in dat arrest gegeven uitlegging aldus moet worden begrepen dat het ‘in de handel brengen’ van tabaksproducten altijd, ongeacht de betrokken bepaling van die richtlijn, plaatsvindt wanneer het tabaksproduct rechtstreeks aan een consument ter beschikking wordt gesteld, en niet in een eerdere fase van de toeleveringsketen.

In de derde plaats merkt deze rechter op dat de Duitse wetgever, anders dan de Oostenrijkse, met betrekking tot de definitie van het begrip ‘in de handel brengen’ heeft gepreciseerd dat de terbeschikkingstelling van tabaksproducten elke levering van een voor distributie, consumptie of gebruik op de Uniemarkt bestemd product in het kader van een commerciële activiteit omvat. De Duitse wetgever heeft aldus de definitie van het begrip ‘in de handel brengen’ overgenomen die inmiddels is opgenomen in artikel 3, punt 2, van verordening 2019/1020, teneinde de samenhang tussen de materiële bepalingen en de markttoezichtmaatregelen te waarborgen.

Tegen deze achtergrond heeft het Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Volgens vaste rechtspraak is het, in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geschil kan oplossen. Daartoe dient het Hof in voorkomend geval de voorgelegde vragen te herformuleren. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven [zie in die zin arresten van 29 november 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, punt 26; 28 november 2000, Roquette Frères, C-88/99, EU:C:2000:652, punt 18, en 30 april 2024, M.N. (EncroChat), C-670/22, EU:C:2024:372, punt 78].

In casu staat vast, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, dat de door MM bestuurde vennootschap aan een detaillist tabaksproducten heeft geleverd waarvan de etikettering van de verpakkingseenheden een element of een kenmerk bevatte dat verwijst naar een smaak in de zin van artikel 13, lid 1, onder c), van richtlijn 2014/40. Uit deze beslissing blijkt echter niet dat de uitlegging van deze bepaling noodzakelijk is om de verwijzende rechter in staat te stellen het hoofdgeding te beslechten.

In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat deze rechter met zijn vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 23, lid 2, juncto artikel 2, punt 40, van richtlijn 2014/40 aldus moet worden uitgelegd dat de op de lidstaten rustende verplichting om erop toe te zien dat tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de voor deze producten geldende presentatievoorschriften niet in de handel worden gebracht, beperkt is tot de fase van de levering ervan door een detaillist aan de consument.

Krachtens artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 zien de lidstaten erop toe dat tabaksproducten en aanverwante producten die niet voldoen aan deze richtlijn, met inbegrip van de daarin voorgeschreven uitvoerings- en gedelegeerde handelingen, niet in de handel worden gebracht. Artikel 2, punt 40, van die richtlijn definieert het begrip ‘in de handel brengen’ als de terbeschikkingstelling van producten aan consumenten in de Unie, al dan niet tegen betaling, inclusief via de verkoop op afstand, ongeacht de plaats van productie ervan.

Op basis van deze definitie heeft het Hof geoordeeld dat een tabaksproduct moet worden geacht ‘in de handel te zijn gebracht’ wanneer de consumenten deze producten kunnen kopen, dat wil zeggen zodra dit product voor verkoop beschikbaar is (zie in die zin arrest van 9 maart 2023, Pro Rauchfrei II, C-356/22, EU:C:2023:174, punt 20).

Deze uitlegging van het begrip ‘in de handel brengen’, die is gebaseerd op de gebruikelijke betekenis van het woord ‘terbeschikkingstelling’ in artikel 2, punt 40, van richtlijn 2014/40, maakt het echter niet mogelijk om, zoals de advocaat-generaal in essentie heeft opgemerkt in de punten 46 en 49 van zijn conclusie, vast te stellen of de lidstaten, om te voldoen aan de bij artikel 23, lid 2, van deze richtlijn opgelegde verplichting, enkel controle moeten uitoefenen in de fase van de verkoop door de detaillist aan de consument of ook controle moeten uitoefenen in een eerdere fase van de toeleveringsketen.

Bovendien kan de Duitse taalversie van deze bepaling, waarnaar de verwijzende rechter verwijst en die verschilt van met name de Franse en de Engelse versie ervan, evenmin doorslaggevend zijn. Volgens vaste rechtspraak kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering immers niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen of voorrang hebben boven de andere taalversies (zie in die zin arresten van 12 november 1969, Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, punt 3, en 21 maart 2024, Cobult, C-76/23, EU:C:2024:253, punt 25).

Voor de beantwoording van de door de verwijzende rechter gestelde vraag moet dus rekening worden gehouden met de context van artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt (zie in die zin arrest van 30 januari 2019, Planta Tabak, C-220/17, EU:C:2019:76, punt 60).

Wat in de eerste plaats de context van artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 betreft, moet ten eerste worden opgemerkt dat deze bepaling een horizontale strekking heeft voor zover zij ertoe strekt dat tabaks- en aanverwante producten die niet voldoen aan enige bepaling van deze richtlijn, met inbegrip van de daarin voorgeschreven uitvoerings- en gedelegeerde handelingen, niet in de handel worden gebracht.

Ten tweede verplicht artikel 23, lid 3, van deze richtlijn de lidstaten om, teneinde de doeltreffendheid van deze bepaling te waarborgen, regels vast te stellen voor sancties die zullen worden opgelegd bij overtredingen van de ingevolge deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en alle nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. Zoals de advocaat-generaal in punt 55 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de toepassing van deze regels betrekking op alle bepalingen van richtlijn 2014/40, ongeacht de fase van de toeleveringsketen waarop zij van toepassing zijn, en is zij dus niet beperkt tot de fase van de levering van niet-conforme tabaksproducten door een detaillist aan consumenten.

In die omstandigheden zou een uitlegging van de in artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 aan de lidstaten opgelegde verplichting die deze beperkt tot de terbeschikkingstelling van tabaksproducten aan consumenten, niet alleen incoherent zijn met de in lid 3 van dat artikel 23 geboden mogelijkheid om elke gedraging te sanctioneren die niet in overeenstemming is met de bepalingen van deze richtlijn, ongeacht de fase van de toeleveringsketen waarop die bepalingen van toepassing zijn, maar ook afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de aan de lidstaten opgelegde controleverplichting, en dus aan die richtlijn zelf.

Ten derde wordt de uitlegging van deze aan de lidstaten opgelegde verplichting die betrekking heeft op de verschillende fasen van de toeleveringsketen en niet beperkt is tot enkel de fase van de levering van tabaksproducten door een detaillist aan consumenten, ook bevestigd door de ruimere regelgevende context van richtlijn 2014/40.

In dit verband blijkt uit artikel 2 van verordening 2019/1020 en punt 55 van bijlage I bij die verordening dat zij van toepassing is op producten die onder richtlijn 2014/40 vallen. Volgens artikel 1 van verordening 2019/2010 heeft zij tot doel om het markttoezicht op producten waarvoor een harmonisatiewetgeving van de Unie geldt die binnen de werkingssfeer van die verordening valt te verbeteren om te waarborgen dat op de markt van de Unie alleen conforme producten worden aangeboden.

Volgens artikel 3, punt 2, van verordening 2019/1020 wordt onder het begrip ‘in de handel brengen’ verstaan ‘het voor het eerst in de Unie op de markt aanbieden van een product’, te weten, overeenkomstig artikel 3, punt 1, ervan, ‘het in het kader van een handelsactiviteit, al dan niet tegen betaling verstrekken van een product met het oog op distributie, consumptie of gebruik op de markt van de Unie’.

Een uitlegging van de in artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 aan de lidstaten opgelegde verplichting die deze beperkt tot de levering van tabaksproducten door een detaillist aan consumenten, zou echter niet in overeenstemming zijn met het doel van verordening 2019/1020. Dit geldt temeer daar, zoals blijkt uit de overwegingen 12 en 14 van deze verordening, deze verordening moet worden toegepast op alle marktdeelnemers die actief zijn in de toeleveringsketen en die rechtstreeks zijn betrokken door de harmonisatiewetgevingen van de Unie waarop zij betrekking heeft.

Bovendien staat in overweging 43 van die verordening te lezen dat de markttoezichtautoriteiten handelen in het belang van marktdeelnemers, eindgebruikers en het publiek, om ervoor te zorgen dat de naleving van die wetgevingen in de hele toeleveringsketen door middel van passende controles wordt gewaarborgd. Een van de markttoezichtmaatregelen die deze autoriteiten kunnen opleggen is de in artikel 16, lid 3, onder b), van verordening 2019/1020 neergelegde mogelijkheid om te voorkomen dat een product op de markt wordt aangeboden.

Uit de context van artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 blijkt dus dat de in deze bepaling neergelegde, op de lidstaten rustende verplichting niet aldus kan worden uitgelegd dat zij beperkt is tot de fase van de levering van tabaksproducten door een detaillist aan consumenten.

In de tweede plaats vindt een dergelijke uitlegging steun in de door deze richtlijn nagestreefde doelstelling van gezondheids- en consumentenbescherming.

Richtlijn 2014/40 is gebaseerd op artikel 114 VWEU en streeft volgens artikel 1 ervan een tweeledig doel na, namelijk het beter doen functioneren van de interne markt voor tabaks- en aanverwante producten en het bereiken van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren (arresten van 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad, C-358/14, EU:C:2016:323, punt 80, en 30 januari 2019, Planta Tabak, C-220/17, EU:C:2019:76, punt 38). De wil van de Uniewetgever om een hoog niveau van gezondheids- en consumentenbescherming te garanderen wordt duidelijk bevestigd in de overwegingen 8 en 59 van richtlijn 2014/40.

Indien de bij artikel 23, lid 2, van richtlijn 2014/40 aan de lidstaten opgelegde controleverplichting zou worden beperkt tot de fase van de levering van tabaksproducten door een detaillist aan consumenten, zou dit leiden tot, zoals de advocaat-generaal in punt 69 van zijn conclusie heeft benadrukt, een aanzienlijk risico dat producten die niet aan deze richtlijn voldoen en die dus schadelijk zijn voor de gezondheid van de consument, aan de consument ter beschikking worden gesteld.

Ter verwezenlijking van de doelstelling om een hoog niveau van gezondheids- en consumentenbescherming te garanderen, veronderstelt deze controleverplichting dat in de verschillende fasen van de toeleveringsketen toezicht wordt uitgeoefend, door ervoor te zorgen dat de lidstaten voor elke handeling die ertoe leidt dat het product uiteindelijk aan de consument wordt aangeboden, erop toezien dat de voorschriften van richtlijn 2014/40 worden nageleefd.

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 23, lid 2, juncto artikel 2, punt 40, van richtlijn 2014/40 aldus moet worden uitgelegd dat de op de lidstaten rustende verplichting om erop toe te zien dat tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de voor deze producten geldende presentatievoorschriften, niet in de handel worden gebracht, niet beperkt is tot de fase van de levering ervan door een detaillist aan de consument.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 23, lid 2, juncto artikel 2, punt 40, van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG

moet aldus worden uitgelegd dat

de op de lidstaten rustende verplichting om erop toe te zien dat tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de voor deze producten geldende presentatievoorschriften, niet in de handel worden gebracht, niet beperkt is tot de fase van de levering ervan door een detaillist aan de consument.

ondertekeningen