Rb. Almelo, 28-07-2010, nr. 09 / 1270 WW44 BN1 A

Besluit van verweerder van 13 oktober 2009.

Bij besluit van 9 juni 2009 heeft verweerder geweigerd aan [A] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een hotel/appartementencomplex op het perceel [C].

Bij besluit van 13 oktober 2009 zijn de hiertegen door eisers ingediende bezwaren ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit is namens eisers tijdig beroep ingesteld.

Het beroep is behandeld ter openbare zitting van de rechtbank van 20 juli 2010, waar is verschenen [B], medebestuurder van [A], bijgestaan door mr. F, Kolkman, advocaat te Wierden. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. S. Boonstra, werkzaam bij de gemeente Hof van Twente.

De rechtbank stelt voorop dat bij een besluit tot weigering van een bouwvergunning in beginsel slechts het belang van de aanvrager rechtstreeks is betrokken. In dit geval is de aanvraag om bouwvergunning gedaan door [A]. Dit roept de vraag op of [B] (verder: [B]) wel als belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden aangemerkt. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Hiertoe wordt overwogen dat de belang van [B] uitsluitend is gelegen in de relatie tot [A] als medebestuurder van die vennootschap. Het enkel zijn van medebestuurder is echter onvoldoende om ten aanzien van het weigeren van een bouwvergunning te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Verweerder heeft dit niet onderkend. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Omdat rechtens slechts één beslissing mogelijk is, zal de rechtbank, onder toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, het bezwaar van [B] alsnog niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Het beroep van [A] (verder: [A]) is ontvankelijk. Gelet hierop ziet de rechtbank zich voor de vraag geplaatst of verweerder de gevraagde bouwvergunning terecht heeft geweigerd. In dit verband wordt het volgende overwogen.

Blijkens de bouwaanvraag en de daarbij behorende tekeningen heeft het (geweigerde) bouwplan betrekking op de bouw van een hotel/appartementencomplex met in totaal 35 kamers (appartementen). Alle appartementen bestaan uit meerdere verblijfsruimten, een wasruimte en ruimten met sanitaire voorzieningen. Voorts zijn de appartementen voorzien van een eigen wasmachine/drogeraansluiting en een eigen cv-installatie voor warm water. Een keukenblok is niet (langer) op de bouwtekening ingetekend. In het complex is een afzonderlijke ruimte opgenomen met daarin een keuken en een restaurant, welke tezamen een oppervlakte beslaan die gelijk is aan het oppervlak van één appartement Met de bouw van het complex, dat in totaal 144 bedden telt, is beoogd te voorzien in de huisvesting van buitenlandse werknemers van het bedrijf [D] te [X]. Het gaat om de huisvesting van gemiddeld 60 werknemers, die maximaal voor een aaneengesloten periode van vier weken verblijven. De resterende capaciteit is, behoudens in piekperioden, bestemd voor de toeristische en zakelijke markt, waaronder de “long stay” ten behoeve van derden zoals uitzendbureaus.

Ter zitting is gebleken dat [A] niet enkel heeft beoogd ter plaatse te voorzien in nieuwbouw, maar dat zij tevens het op het perceel gevestigde bestaande (voormalige) hotel wil blijven gebruiken. Dit gebouw, met een grondoppervlak van ongeveer 600 m², is mede voorzien van een cafégedeelte en een restaurant en kent een afzonderlijke entree. Een lobby/receptie ontbreekt, maar deze zou – zo is door [A] ter zitting gesteld – heel goed in het gebouw kunnen worden gerealiseerd. Voorts is het de bedoeling geweest de bovenverdieping van dit gebouw te veranderen in een dienstwoning.

Verweerder heeft in dit verband gesteld dat hij ervan is uitgegaan dat een gedeelte van dit hotel zou worden gebruikt als dienstwoning en dat het overige deel zou worden gesloopt. Op de aanvraag om bouwvergunning is ook aangegeven dat voor de bouwwerkzaamheden een afzonderlijke sloopvergunning is benodigd. Verweerder heeft het gebruik van het voormalige hotel in zoverre dan ook niet bij de beoordeling betrokken.

Evenals verweerder is de rechtbank van oordeel dat het ingediende bouwplan niet mede het gebruik van het voormalige hotel omvat. Uit het aanvraagformulier kan dit niet worden afgeleid en ook is geen bouwtekening ingediend waarop de beoogde gewijzigde situatie is weergegeven. Enkel een tekening van de bestaande toestand is overgelegd. Bovendien is het in dit verband op zijn minst merkwaardig dat [A] hieromtrent in de bezwaarfase niets heeft opgemerkt. Uitgebreid is immers gesproken over het ontbreken van een restaurant- en keukenvoorziening in het nieuw te bouwen complex, hetgeen er uiteindelijk toe heeft geleid dat een gewijzigde bouwaanvraag is ingediend, waarbij één appartement is omgezet naar een gaarkeuken/restaurant. Een zodanige wijziging lag niet voor de hand indien tevens was beoogd het bestaande gebouw met keuken en restaurant te behouden. Daar komt nog bij dat in de bezwaarfase eveneens uitgebreid is gesproken over de mogelijkheid van het verlenen van de zogenoemde “10%-vrijstelling”. Ook in dit verband is de bouwtekening aangepast. De noodzaak van deze aanpassing laat zich echter moeilijk begrijpen indien het in de lijn der bedoeling lag het bestaande gebouw met een oppervlak van circa 600 m² te behouden. Het totaal aan bebouwd oppervlak komt in die situatie immers op circa 1365 m². Dat is niet alleen ruim boven het toegestane maximum maar valt ook buiten de reikwijdte van de 10%-vrijstelling.

Gelet op het voorgaande zal de rechtbank bij haar beoordeling uitgaan van een bouwplan dat enkel voorziet in nieuwbouw en niet tevens in het gebruik van het bestaande gebouw.

Overwogen wordt als volgt.

Het in geding zijnde perceel is gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan “Buitengebied 1997” (hierna: het bestemmingsplan) en heeft de bestemming “horecadoeleinden (h)”. De als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor horeca in de vorm van hotels/restaurants.

Onder “horecabedrijf” wordt ingevolge het bepaalde in artikel 1, aanhef en sub w, van de planvoorschriften verstaan: een gebouw dat blijkens zijn aard en indeling dienstbaar is aan het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en spijzen voor het gebruik ter plaatse, al dan niet in samenhang met het bedrijfsmatig verschaffen van logies.

Ingevolge het bepaalde in artikel 23, lid B, aanhef en onder 1 sub a, van de planvoorschriften mag op gronden met de bestemming “horecadoeleinden” ten dienste van die bestemming worden gebouwd, mits de gezamenlijke oppervlakte van de gebouwen (exclusief dienstwoningen) niet meer dan (in dit geval) 700 m² bedraagt.

Tussen partijen is niet in geschil, en ook voor de rechtbank staat vast, dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied 1997”. Ingevolge het bepaalde in artikel 23, lid B, aanhef en onder 1 sub a van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften mag op het in geding zijn perceel maximaal 700 m² aan bebouwing worden opgericht (exclusief de toegelaten dienstwoning), terwijl het bouwplan voorziet in nieuwbouw met een oppervlakte van 765 m². Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld – onder verwijzing naar het door de commissie voor de bezwaarschriften uitgebrachte advies – dat het appartementencomplex onvoldoende voorzieningen kent om te kunnen spreken van een hotel als in de planvoorschriften bedoeld. Ook het beoogde gebruik voor de huisvesting van tijdelijke werknemers wijst hier niet op, nu ten behoeve van dit gebruik een zodanig substantieel beslag zal worden gelegd op de beschikbare capaciteit, dat van een reguliere hotelfunctie niet (meer) kan worden gesproken. Aldus bezien past het beoogde gebruik naar de mening van verweerder niet binnen de bestemming “horecadoeleinden (h)”. Gelet hierop heeft verweerder de gevraagde bouwvergunning geweigerd. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat het niet bereid is vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan.

[A] kan zich niet met de weigering verenigen. Op hetgeen namens haar is aangevoerd zal, voor zover nodig, hieronder nader worden ingegaan.

De rechtbank overweegt als volgt.

De rechtbank stelt voorop dat het begrip “horecabedrijf” als zodanig niet valt terug te lezen in de in artikel 23 van de planvoorschriften neergelegde doeleindenomschrijving. In het planvoorschrift wordt onderscheid gemaakt tussen de functies cafés/bars, dancings, hotels/restaurants en restaurants, welke functies niet nader zijn gedefinieerd. De commissie voor de bezwaarschriften, wier advies het college heeft overgenomen, lijkt hier ook op te wijzen, nu zij heeft beoordeeld of sprake is van een hotel/restaurant als door de planwetgever bedoeld en daarbij – wegens het ontbreken van een begripsomschrijving – heeft aangesloten bij hetgeen daar onder het normale spraakgebruik wordt verstaan. In dit licht bezien valt de verwijzing door verweerder, zowel in het verweerschrift als ter zitting, naar de omschrijving van het begrip ”horecabedrijf” en het daarin neergelegde criterium dat het moet gaan “om een gebouw dat blijkens zijn aard en indeling dienstbaar is aan het bedrijfsmatig verstrekken van drank en spijzen voor het gebruik ter plaatse (al dan niet in samenhang met het bedrijfsmatig verschaffen van logies)” niet goed te begrijpen. Dit is immers niet het standpunt dat in het bestreden besluit is ingenomen.

Vraag is derhalve of het bouwplan, zowel qua inrichting als qua gebruik, onder de noemer “hotels/restaurants” kan worden gebracht.

Nu het bestaande hotelgebouw, evenals de daarin beoogde voorzieningen, buiten beschouwing wordt gelaten, zal het bij partijen geen verbazing wekken dat de rechtbank in dit geval van oordeel is dat het te bouwen complex qua inrichting niet als een hotel kan worden aangemerkt. Daartoe ontbreken te veel essentiële voorzieningen. Zo is de nieuwbouw niet voorzien van een lobby/receptie, is er geen gemeenschappelijke entree aanwezig en kent het gebouw geen personeelsruimte en overige facilitaire ruimten. Daarnaast geldt dat appartementen heel wel geschikt zijn om zelfstandig te kunnen worden bewoond, gelet op de grootte ervan en de daarin aanwezige voorzieningen. Dit versterkt het vermoeden dat het complex niet (mede) is bedoeld voor gebruik als hotel. Aldus bezien heeft verweerder terecht gesteld dat het beoogd gebruik zich niet verdraagt met de aan de grond gegeven bestemming.

Lastiger te beantwoorden is de (afzonderlijke) vraag of de huisvesting van tijdelijk hier ten lande verblijvende buitenlandse werknemers valt onder de definitie van het begrip “hotel”. Daarbij geldt dat het bestemmingsplan geen omschrijving geeft van dit begrip, zodat aansluiting dient te worden gezocht bij hetgeen daaronder in het normale spraakgebruik wordt verstaan.

Naar het oordeel van de rechtbank dient onder een hotel te worden verstaan een accommodatie met slaapplaatsen voor logiesverstrekking in overwegend een- en tweepersoonskamers tegen boeking per nacht, waar afzonderlijke maaltijden, kleine etenswaren en dranken kunnen worden verstrekt aan gasten en aan passanten. Ook appartementen met hoteldienstverlening behoren hiertoe. Daarbij zal moeten zijn voldaan aan de bijkomende randvoorwaarden, zoals bijvoorbeeld het bijhouden van een nachtregister en het betalen van eventueel verschuldigde toeristenbelasting.

In het licht van de hiervoor weergegeven omschrijving, valt naar het oordeel van de rechtbank niet goed in te zien waarom een gebruik ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van buitenlandse werknemers niet kan worden geschaard onder de hotelfunctie, mits tenminste aan de afzonderlijke begripselementen wordt voldaan. Het standpunt van verweerder, dat de huisvesting van tijdelijke buitenlandse werknemers zich hoe dan ook niet verdraagt met de functie “hotel”, deelt de rechtbank niet.

Zoals eerder gezegd, kan het hier aan de orde zijnde bouwplan qua inrichting echter niet als een hotel worden aangemerkt. Dit betekent dat bouwvergunning moet worden geweigerd, tenzij aanleiding bestaat vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan. Verweerder heeft zulk een vrijstelling geweigerd. Daartoe heeft hij overwogen dat een gebruik ten behoeve van een groot aantal tijdelijke werknemers een andere ruimtelijke impact heeft op de omgeving dan wanneer er een hotel wordt gebouwd voor (sec) de zakelijke en toeristische markt. Gevreesd wordt dat het gebruik zal leiden tot maatschappelijke onrust.

De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.

Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de WRO ingetrokken.

Ingevolge artikel 9.1.10, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Aangezien de aanvraag om bouwvergunning – en daarmee het verzoek om vrijstelling – vóór 1 juli 2008 door de gemeente is ontvangen, is in dit geval de WRO van toepassing.

De beslissing om al dan niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij aan verweerder een ruime mate van vrijheid toekomt die de rechter terughoudend moet toetsen. Vraag is thans of verweerder in dit geval in redelijkheid de (impliciet) gevraagde vrijstelling heeft kunnen weigeren.

In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat de problematiek rond de huisvesting van tijdelijke (buitenlandse) werknemers zich reeds langere tijd voordoet. De reguliere huisvesting in (huur)woningen verloopt niet altijd vlekkeloos en ook de huisvesting op campings/chalets leidt geregeld tot klachten. De huisvesting is veelal van niet even goede kwaliteit en ook wordt overlast ervaren door de directe omgeving. [A] heeft hierop ook gewezen. Hoewel het bieden van adequaat onderdak aan tijdelijke werknemers in de eerste plaats een zorg is voor de werkgever, betekent dit niet dat de gemeenten zich geheel aan deze problematiek kunnen onttrekken. Ook zij zullen uiteindelijk moeten bepalen hoe zij kunnen bijdragen aan een oplossing.

In dit geval heeft [A] het voormalige hotel “In den Dennen” gekocht met het oogmerk om op het terrein te voorzien in de huisvesting van tijdelijke (buitenlandse) werknemers. Het perceel ligt in het buitengebied en zal, zo veronderstelt [A], ook minder overlast/hinder meebrengen dat in het geval van huisvesting in de bebouwde kom. Hoewel [A] ook een eigen belang heeft bij een goede huisvesting van de werknemers, valt het initiatief naar het oordeel van de rechtbank te prijzen. Immers, hiermee wordt in algemene zin bijgedragen aan de oplossing van het probleem van de slechte huisvesting van tijdelijke werknemers. In dit licht bezien mag van verweerder dan ook meer worden verwacht dan de enkele niet onderbouwde stelling dat de bouw van het complex een grote ruimtelijke impact heeft en kan leiden tot grote maatschappelijke onrust. Het besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd. Daarbij laat de rechtbank overigens in het midden of een buitenplanse vrijstelling wel tot de mogelijkheden behoort. Geen vrijstelling kan worden verleend op grond van artikel 19, derde of tweede lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, terwijl voor toepassing van het eerste lid van dit artikel (in dit geval) is vereist dat het bestemmingsplan niet ouder is dan tien jaar. Ter zitting is echter geen duidelijkheid verkregen omtrent de vraag wanneer het bestemmingsplan onherroepelijk is geworden.

Voorgaande neemt niet weg dat (ook) het totaal te bebouwen oppervlak het in het bestemmingsplan neergelegde maximum overschrijdt. Indien enkel wordt uitgegaan van de nieuwbouw is een binnenplanse vrijstelling mogelijk nu de overschrijding binnen de 10% blijft. Verweerder heeft evenwel – onder verwijzing naar de beleidsregel van 23 april 2002 – gemotiveerd gesteld dat hiertoe niet wordt overgegaan indien het niet gaat om het oplossen van een knelpunt waarin het bestemmingsplan niet voorziet. Het verlenen van de 10%-vrijstelling is, zo stelt verweerder, geen automatisme. Nu [A] desgevraagd heeft aangegeven dat zij kan blijven binnen het ingevolge het bestemmingsplan voorgeschreven maximale bebouwingsoppervlak van 700 m², moet worden geoordeeld dat geen specifieke aanleiding bestaat die noopt tot het afwijken van de in het bestemmingsplan voorgeschreven maat. Gelet hierop heeft verweerder dan ook in redelijkheid kunnen besluiten de 10%-vrijstelling niet toe te passen. Van schending van het vertrouwensbeginsel, zoals door [A] nog is gesteld, is de rechtbank niet gebleken. Daarmee blijft het bouwplan hoe dan ook in strijd met het bestemmingsplan, zodat de gevraagde bouwvergunning terecht is geweigerd.

[A] heeft nog een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, nu elders ten lande wel medewerking is verleend voor de huisvesting van tijdelijke buitenlandse werknemers in hotels. Dit betoog slaagt niet. Nog daargelaten dat op voorhand niet duidelijk is welke planologische regelgeving in de door [A] bedoelde situaties van toepassing was, is het niet verweerder geweest die deze medewerking heeft verleend. Van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen kan hij dan ook niet worden beticht.

Voorgaande brengt mee dat het beroep van [A] ongegrond dient te worden verklaard.

De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 874,-- aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. Voorts ziet de rechtbank aanleiding verweerder te gelasten het door eisers betaalde griffierecht aan hen te vergoeden.

Beslist wordt derhalve als volgt:

De rechtbank Almelo,

recht doende: